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綜合管廊等PPP項目落地難的本質分析及應對策略

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綜合管廊等PPP項目落地難的本質分析及應

發布日期:2016-08-29 15:37 來源:http://www.lynzjdhx.cn 點擊:

綜合管廊等PPP項目落地難的本質分析及應對策略

一、PPP項目落地難的本質分析


公共基礎設施是否配置完善是衡量社會福利水平與經濟發展水平的重要指標,這包括便利的交通條件、健全的教育機構、成套的醫療服務、合理的能源處置等方面。為了鼓勵社會資本進入公共服務領域,國家發展改革委、住房城鄉建設部、財政部等部門出臺多項法規;截至2015年底,我國各地已推出6650個PPP項目,計劃總投資額達8.7萬億元,其中共有236項被推選為PPP示范項目,包括環保、交通、市政基礎設施、社會事業、水利等類別。


從PPP模式上升到體制改革層面至今,各省市政府及相關管理部門對PPP的推廣力度逐年擴大,廣大私營部門也踴躍參與到PPP熱潮當中。但實際在評審示范項目過程中發現許多項目變相融資而不去考慮項目質量、運營與維護績效等問題。我國持續面對PPP落地難的嚴峻問題。


對于PPP項目落地難的本質分析,應從以下三個角度考慮:


第一,從項目收益角度分析,多數已推出的PPP項目為準經營或公益性項目,項目自身很難產生經濟性收益,參照國外已有經驗應打包其他項目獲取一定收益,而我國土地招拍掛制度限制了PPP推廣。

第二,從社會資本角度分析,我國由社會資本形成的設計、建設、運營與維護的市場配套產業鏈是斷裂的,PPP的推進需要成熟而全面的市場支撐。


第三,從市場規模角度分析,融資主要靠投資企業擔保而不以未來收益作抵押,而金融機構也尚未發揮應有的支持力度,我國PPP偏向項目與產業模式,而弱化了管理與融資模式。


基于招標采購方式的界定及相關法律適用性等角度進行分析,探求PPP落地難的解決對策,將對切實提升PPP項目落地率起到促進作用。




二、PPP項目落地難的解決對策




為了保證PPP項目的采購質量,促進社會資本市場的培育,有效控制項目執行的各類風險,以期實現物有所值的價值目標,解決PPP項目落地難等問題,建議從以下五個環節把握:


第一,準備環節的項目識別,包括項目篩選、財政承受能力論證、物有所值評價、信息公開、交流協調機制等。現行多數PPP項目并非一次性采購成功,對此應采取措施增加有實力的社會資本數量,并通過信息公開的方式讓社會資本持續關注項目狀況,做好采購前的準備工作。財政部門應做好PPP項目實施方案,力爭滿足政府采購需求管理要求、供應商資格條款要求以及政府采購活動評審制度要求。同時,專業咨詢公司應了解政府和社會資本的各自目標,將市場規則有效地融入PPP項目中去,降低流標發生的可能性。


第二,招標采購方式的界定。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)第五條規定,PPP項目采購應實行資格預審。通過篩選社會資本和與其合作的金融機構,保障PPP項目安全運作。相關部門應基于PPP項目計劃實現經濟效益、社會效益、生態效益的需求特點,結合投標人資格預審情況,依法確定招標采購方式。對于規模龐大、技術方案復雜、價格競爭明顯、需要通過談判確定規格、數量等詳細信息的項目,建議采用競爭性談判;對于技術、服務要求復雜、需求不夠明確、需要就完善采購需求反復談判博弈的項目,建議采用競爭性磋商方式。需要強調的是,PPP項目的社會資本在立項前期準備階段即介入,財政部新認定的競爭性磋商方式靈活度高、周期適中,促進PPP項目落地實施。


第三,強調招標采購的規范性。在已有的實踐過程中,存在許多采購不規范的現象,如先以政府會議紀要形式直接選定社會資本,再申請采用單一來源采購方式進行招標采購,后期執行效果不理想。應充分依托政府采購信息平臺,及時發布PPP項目采購信息,在執行過程中杜絕急功近利而造成不可預計的債務風險;代理機構須依法公開規范執行采購需求、資格預審、采購文件、結果、合同、履約驗收等內容,強調規則與標準的公平性、爭議處理的公正性、執行程序與社會監督的公開性、契約精神的誠實信用原則,努力追求PPP項目的物有所值目標。


第四,采購合同的簽訂與執行。在明確采購需求、資格預審、制定采購文件、確認采購結果、制定采購合同、履約驗收等關鍵環節中,公共部門與社會資本應嚴肅對待,須嚴格按照采購文件明確的事項依法確定采購結果并簽訂PPP項目采購合同,就雙方關注的合同條款協商一致后,任何一方都不可隨意更改項目合同條款,防止后續履約風險的發生,共同建立權利、義務平等關系。


第五,招標采購后續的監督管控。在已有的實踐過程中,出現重視項目準備和招標采購環節而忽視后期項目執行義務的問題。對于持續周期長、規模龐大、技術復雜的PPP項目,簽署PPP采購合同后僅僅是項目的開始,后續的建設與運營均需要專業而嚴格的監管,應遵循全壽命周期管理原則,杜絕利用PPP單純做市場化融資。




三、規范招標采購有助于PPP項目落地




綜上分析,當相關法律更加健全、配套機構和機制更加完善、專業采購人員的能力水平得到提升之時,競爭性磋商將成為PPP項目中主導的政府采購方式。在招標采購階段,應鼓勵政企反復磋商,保證雙方的需求與利益,維護雙方長久高效的合作關系。期待公共部門在做接地氣而又有市場價值的項目的同時,在現行法律框架下將法律法規與項目實踐需要有機結合,做出切實有效的制度更新和流程優化,堅固市場競爭環境,結合物有所值的經濟目標確保PPP項目的效率與效益,探索適合PPP項目的招標采購方式、采購程序以及監管方式,為PPP項目招標采購提供法律依據,助推PPP項目盡快落地生效。



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